Giriş

Olağanüstü halin (OHAL) ilan edildiği 20 Temmuz 2016 tarihinden, olağanüstü halin resmi olarak sona erdirildiği 19 Temmuz 2018 tarihine kadar geçen iki yıllık sürede toplam 37 OHAL kanun hükmünde kararnamesi (KHK) yayınlandı. Bu KHK’larla binlerce kanun maddesinde köklü değişikliklere gidildi. Çoğunluğu OHAL’in ilan ediliş nedeniyle ilişkili olmayan bu düzenlemelerle, milli savunma ve iç güvenlikten yargı ve personel rejimine, ekonomi ve sosyal güvenlikten idari yapıya, eğitim ve sağlığa kadar birçok alanda devlet-toplum ve devlet-birey ilişkilerini yeniden yapılandırmayı amaçlayan düzenlemeler yapıldı. Elinizdeki rapor, OHAL sürecinde çıkarılan bütün KHK’ları mercek altına alarak, bunların ülkenin siyasal, toplumsal, iktisadi yapılarına ve ilişkilerine yönelik gerçekleştirmeyi hedeflediği, mikro ve makro düzeylerde son derece ciddi ve köklü değişiklikleri ortaya sermeyi hedeflemektedir. Buna ek olarak, rapor, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi”1 adı altında tesis edilen yeni başkanlık rejimi çerçevesinde 24 Haziran 2018’de Cuhurbaşkanı seçilen Recep Tayyip Erdoğan’ın göreve başladığı 9 Temmuz 2018 tarihi ile OHAL’in sona erdirildiği 19 Temmuz 2018 tarihi arasındaki 10 günlük sürede OHAL devam ederken çıkarılan ilk 12 Cumhurbaşkanlığı kararnamesini de bir ek bölüm olarak ele almaktadır.

Türkiye’de iktidarların yasama organını devre dışı bırakan KHK’lar eliyle mevzuat değişikliğine giderek ülkeyi yönetmeleri, anayasa hukuku ve demokratik normlara uygunluk yönünden öteden beri hararetli tartışmalara konu olmuştur. Bununla birlikte, sadece OHAL sürecinde çıkarılan KHK’ların kapsamı ve yukarıda vurgulanan ciddi etkileri düşünüldüğünde dahi, ülkenin, örneğin 1990’larda çıkarılan KHK’lar nedeniyle yapılan tartışmaları aşan yeni bir durumla karşı karşıya olduğu savunulabilir.

Üstelik, gerek Anayasa Mahkemesi’nin OHAL KHK’larına ilişkin yapılan başvurularda yetkisizlik kararı vererek söz konusu KHK’ları yargı denetimi dışında bıraktığı gerekse Nisan 2017’deki başkanlık sistemi referandumu sonrasında devletin mimarisini değiştiren kimi düzenlemelerin aynı KHK’lar ile mevzuata dahil edildiği dikkate alındığında, Türkiye’nin özellikle siyasal açıdan, önceki dönemlerden keskin biçimde ayrılan yeni bir dönemin eşiğinde olduğu öne sürülebilir. Bu çalışmanın yapılış amacı, tam da bu yeni dönemin niteliği üzerine yapılacak inceleme ve analizlerin ihtiyaç duyacağı hukuksal değişikliklerin kompozisyonunu sunmaktır.

Yasal mevzuattaki bu çok önemli değişikliklerin yanı sıra, yedi kez uzatılan OHAL süresince, hiç bir yargı kararına gerek duymaksızın 129.612 kamu çalışanı hakkında ömür boyu kamu görevinden ihraç kararı verildi. İhraç edilen kamu sektörü çalışanlarından 3.799 kişi, daha sonra çıkarılan KHK’larla görevlerine iade edildi. İhraç edilen kamu çalışanları arasında 33.500’ün üstünde öğretmen, 31.500’ün üstünde polis, 6.000’in üstünde akademisyen, 7.000’in üstünde sağlık çalışanı, 13.000’ün üstünde silahlı kuvvetler mensubu ve 39.000 civarında diğer kamu çalışanları bulunuyor.2 Bu iki yıllık süre zarfında çıkarılan KHK’larla aynı zamanda çok sayıda dernek, vakıf, eğitim kurumu, sivil toplum örgütü ve medya kuruluşu da kapatıldı ve faaliyetten yasaklandı. KHK’larla, 2.271 özel öğretim kuruluşu, 1.431 dernek, 145 vakıf, 178 medya kuruluşu, 47 özel sağlık kuruluşu ve 15 vakıf üniversitesi kapatıldı; 99 belediyeye kayyum atandı. Kapatılan gazete ve dergiler, yayınevi ve dağıtım kanalları ile özel radyo ve televizyon kuruluşlarından 25’i hakkındaki kapatma kararı daha sonra kaldırıldı. Kapatılan özel öğretim kurumlarında çalışan 22.474 kişinin çalışma lisansı iptal edildi ve bu kişilerin herhangi bir eğitim kurumunda görev almaları yasaklandı.3

13.11.2018 tarihi itibariyle, Tasarruf Mevduatı Tasarruf Fonu’nun (TMSF) yayınladığı faaliyet raporuna göre toplam 1.008 şirket/ticari işletmenin kayyımlarının yetkileri TMSF’ye aktarıldı veya bu şirketlere kayyım olarak TMSF atandı. Bu şirketlerde istihdam edilen çalışan sayısı 45.364 idi. TMSF ayrıca 138 şirketin %50’nin altındaki hissesine kısmi/pay kayyımı olarak, 120 gerçek kişinin mal varlıklarına da şahıs kayyımı olarak atandı. Bu süreçte kapatılan basın ve yayın kuruluşlarının 99’unun lisans ve mal varlıkları ile 676 radyo ve TV vericisinin satışı da TMSF aracılığıyla gerçekleştirildi.4

OHAL KHK’larıyla kişi ve kurumlar aleyhine getirilen tedbirlere karşı yargı yolu kapatılırken, 23 Ocak 2017 tarihinde, haklarında yaptırım kararı verilen gerçek ve tüzel kişilerin başvurabileceği tek merci olarak, OHAL İşlemleri İnceleme Komisyonu (OHAL Komisyonu) kuruldu.5 22 Mayıs 2017’de göreve başlayan komisyona bugüne dek 125.000 başvuru yapıldı. Komisyon, 9.11.2018 tarihi itibariyle bu başvurulardan 42.000’ini, 39.000’i ret, 3.000’i kabul olmak üzere karara bağladı. OHAL tedbirlerine karşı idari yargıya yapılan başvurular, idare mahkemeleri ve Danıştay tarafından, OHAL KHK’larının yasama tasarrufu niteliği taşıdığı ve bunlarla yapılan işlemlerin kanun gücünde olduğu gerekçesiyle reddedildi. Kişi ve kurumların Anayasa Mahkemesi’ne yaptığı bireysel başvurular ise, iç hukuk yollarının tüketilmemiş olması gerekçesiyle kabul edilemez bulundu. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de, OHAL tedbirlerine karşı yapılan dört başvuruda, iç hukuk yollarının tüketilmemesi nedeniyle kabul edilemezlik kararı verdi.7

OHAL KHK’larıyla hayata geçirilen, temel hak ve özgürlükleri ciddi biçimde kısıtlamaya yönelik tedbirler ve bunların yol açtığı ihlaller bugüne dek pek çok insan hakları kuruluşunun raporunda farklı yönleriyle ayrıntılı olarak incelendi.8 Bu nedenle elinizdeki çalışma, OHAL KHK’larının “torba yasa” mantığıyla mevzuatta yaptığı değişiklik ve eklemelerle sınırlı tutuldu.

Bu çalışmada, bugüne kadar çıkarılan 37 OHAL KHK’sında, mevzuatta değişiklik yapan maddeler, çeşitli konu başlıkları altında tasnif edilerek incelendi ve bu maddelerle hangi kanunlarda ne yönde değişiklik/ekleme/çıkarma yapıldığı listelendi. Ayrıca Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin devreye girdiği ve OHAL’in de devam ettiği 10 günlük sürede çıkarılan ilk 12 Cumhurbaşkanlığı kararnamesi de bir ek bölüm olarak aynı şekilde ele alındı.

Düzenlemelerin içeriğinin bütün açıklığıyla anlaşılabilmesi için, kimi durumlarda okuyucunun kafasını karıştırabilecek teknik ayrıntılar değerlendirme dışı bırakıldı; değişikliklerin gerçek niteliğini ve yargısal/siyasal/kurumsal yapıda yol açtığı dönüşümü aktarabilmek için yorumlar eklendi. Bununla birlikte, çalışma esas olarak KHK’lar eliyle mevzuatta yapılan değişikliklerin ve getirilen yeniliklerin olabildiğince bütünsel ve kapsayıcı bir dökümünü sunmayı amaçladığından, yorum ve analiz sınırlı tutulmaya çalışıldı.

Elinizdeki çalışma, OHAL KHK’ları marifetiyle Türkiye’nin yönetsel yapısında ve yasal rejimde gerçekleştirilmek istenen yapısal dönüşümün bir tahlilini yapmayı; böylece siyasi iktidarın, olağanüstü rejim usullerini kullanarak siyasi/hukuki/ toplumsal kurumları nasıl yeniden yapılandırmaya soyunduğunu anlamaya katkı sunmayı amaçlamaktadır.

1 Türkiye, 16 Nisan 2017 anayasa değişiklikleri referandumuyla tesis edilen “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” adı altında bir tip başkanlık rejimine geçiş yaptı. 24 Haziran 2018 tarihinde de hem meclis genel seçimleri hem de cumhurbaşkanlığı seçimi erkene çekilerek yapıldı. Recep Tayyip Erdoğan yeni sistemin ilk Cumhurbaşkanı olarak seçildi ve 9 Temmuz 2018’de yemin ederek göreve başladı. 20 Temmuz 2016’da ilan edilen, süresi 3 ay aralıklarla 7 kez uzatılıp 729 gün süren OHAL ise 19 Temmuz 2018 tarihinde sona erdi. Aradaki 10 günlük sürede hem yeni sistemin verdiği yetkilerle çıkan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri hem de OHAL’in devamı söz konusu idi.
2 İhraç edilen kamu görevlilerinin sayısı için bkz. Af Örgütü, “Dönüşü Olmayan İhraçlar”, s. 12 https://www.amnesty.org/download/Documents/EUR4492102018TURKISH.PDF
3 Bu sayılara, İnsan Hakları Ortak Platformu’nun, “21 Temmuz 2016-20 Mart 2018 OHAL Uygulamaları” başlıklı güncellenmiş durum raporunda derlenen sayılar ile 20 Mart 2018 tarihinden sonra yayınlanan 701 sayılı KHK’nın ekli listesinde yer alan bilgiler üzerinden ulaşılmıştır. İHOP’un ilgili raporu için bkz. http://www.ihop.org.tr/wp-content/uploads/2018/04/Olağanüstü-Hal_17042018.pdf
4 Bkz. “TMSF Üç Aylık Faaliyet Raporu Temmuz-Eylül 2018”, https://www.tmsf.org.tr/tr/Rapor/UcAylikRapor
5 Bkz. 685 sayılı KHK: http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2017/01/20170123-4.htm
6 Bkz. https://ohalkomisyonu.tccb.gov.tr/
7 Bkz. Mercan/Türkiye, Başvuru No: 56511/2016; Zihni/Türkiye, Başvuru No: 59061/2016; Çatal/Türkiye, Başvuru No: 2873/17; 68 Köksal/Türkiye, Başvuru No: 70478/16.
8 Örneğin bkz. Amnesty International, “Dönüşü Olmayan İhraçlar? Türkiye’de Kamudan İhraç Edilenler İçin Etkin Çözüm Yok”, 2018; “Gelecek Karanlık: Türkiye’de İhraç Edilen Kamu Çalışanlarına Yönelik Sonu Gelmeyen Baskılar”, 22 Mayıs 2017; İHOP, “21 Temmuz 2016 - 20 Mart 2018 OHAL Uygulamaları: Güncellenmiş Durum Raporu”, 17 Nisan 2018; Article 19, “The Expression Agenda Report 2017/2018: The State of Freedom of Expression Around the World”, 2018; Eğitim-sen Yüksek Öğretim Bürosu, “OHAL Sonrası Türkiye’de Üniversiteler Raporu”, 2018; İnsan Hakları Derneği, “2017 İnsan Hakları İhlalleri Raporu: OHAL Altında Geçen Bir Yıl”, 2017; Demokrasi İçin Birlik, “OHAL’in Birinci Yılında Demokrasi Enkaz Altında”, 2017.